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江必新|环境权益的司法保护
发布时间:2017-11-30 来源:《人民司法(应用)》2017年第25期 编辑:123456编辑 浏览: 103

〔作者简介〕江必新,最高人民法院副院长。
〔文章来源〕《人民司法(应用)》2017年第25期。本文系根据作者在2017年7月3日中国人民大学法学院举行的“中法宪法上的环境权”国际研讨会上的演讲修改完成。

    环境是人类赖以生存的基本物质条件和空间。现代环境权理论以保护人类生存发展的生态环境为出发点,伴随着环境权的人权属性、宪法属性的探讨而逐步发展深化。1972年,《人类环境宣言》将人类在美好环境中享有自由、平等、充足生活条件的权利确定为一项基本权利。世界各国也对环境权进行了长期的关注和讨论,不少国家相继将环境保护条款纳入宪法或相关部门法予以规范。虽然中国宪法没有规定环境权,但已有保护环境权益之精神。环境保护法、民法总则及其他相关法律法规的实施,不仅使宪法中有关环境保护的要求得以具体化,而且为环境权益司法保护提供了可以直接适用的法律依据,司法机关可以通过现实的司法路径实现对国家和公民环境权益的保护。

一、环境权益司法保护的宪法规范根据

    对环境权益的保护离不开司法的能动性,但司法是执行法律的机关,其行为受到现行法律的限制。中国宪法虽然没有环境权益的明确规定,但有保护环境权益之精神。

    一方面,人格尊严条款是宪法保障环境权益的价值基础。中国宪法第三十三条第三款规定:“国家尊重和保障人权”,第三十八条规定:“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯”,确立了国家尊重和保障公民人权和人格尊严的义务。享受良好的生态环境是维护基本人格尊严的应有之义,人的尊严为环境权益提供了权利正当性的价值基础。中国参加的关于防止臭氧层破坏、保护海洋环境资源、保护南极环境资源、保护生物多样性等国际公约,将生存权、发展权、环境信息获取权、诉诸司法权等环境权益与环境人格利益保护紧密联结。学术界和实务界多数学者认为,国家对人权的尊重和保障义务当然应该适用于环境权益。

    另一方面,宪法的环境条款已经包含了环境权益的意涵。中国宪法第九条第二款规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第二十六条第一款规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”这些规定从国家负有保护环境资源职责的角度,明确了国家在环境保护方面的义务主体地位,对国家权力行使的内容和方式等均有明确的指向性要求,体现了宪法对于保护自然资源和生态环境、保障公民环境权益的高度关注。宪法具有统帅立法、行政、司法客观价值秩序的功能,宪法中的环境条款是环境权益法律保障体系中位阶最高的规范依据,彰显了宪法保护环境权益的积极态度,对于指引和统领环境权益法律体系不断发展完善,以更好地适应中国经济社会发展阶段性特征、保障公众在良好环境中生存发展提供了根本依据。

    以上两个方面的规定具有保护环境权益的价值取向和意义。此外,借助环境保护法、民法总则及其他相关系列法律法规的实施,使保护环境权益之精神落到实处。民法总则第九条规定:“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境。”本条规定被称为民法总则确立的绿色原则。民法总则第一百二十六条关于“民事主体享有法律规定的其他民事权利和利益”的规定,为把环境权益纳入民事权利范畴,引导和规范民事主体按照绿色原则要求行使民事权利、履行民事义务、承担民事责任提供了法律根据。环境保护法明确环境保护是一项基本国策,内容包含环境立法信息公开与公众参与的特点,诠释了程序性环境权利的实现要求。这些规定不仅使宪法的要求得以具体化,而且为环境权益司法保护提供了可直接适用的法律根据。因此,从对环境权益保护的发展状况来看,中国在理论、立法和司法实践上已经为扩展宪法人格尊严条款作了一定铺垫。

    中国加强生态文明建设的根本目的是为人民创造良好的生产生活环境,通过司法手段保障环境权益是生态文明建设的重要方面,环境司法的举措和成效是中国迈向环境法治道路的重要基石。人民法院通过加强环境资源刑事审判工作,依法惩处污染环境、破坏资源的犯罪行为,有效发挥刑罚的震慑作用;通过依法审理环境资源行政案件,监督行政机关依法履行职责,纠正行政不作为和违法作为现象;通过依法审理环境资源民事案件,稳妥推进环境公益诉讼,有效维护人民群众的环境权益。

二、中国法院贯彻落实宪法中有关环境资源保护要求的具体举措

    中国法院担负着保障法律实施的重要职责,在推进环境治理体系现代化进程中具有不可替代的重要作用。宪法是指导人民法院开展审判执行工作的根本大法,是人民法院有效实施法律的基础。近年来,中国法院从树立现代环境司法理念、建立专门审判机构、依法公正审理案件、推进公益诉讼、深化司法改革等方面着手,构建包括审判机构、审判机制、审判程序、审判理论以及审判团队专门化在内的“五位一体”专门化体系,推动环境司法取得重要阶段性成果。

    一是树立现代环境司法理念,落实宪法保护生态环境要求。各级人民法院将严格执法、维护权益、注重预防、修复为主、公众参与作为环境资源审判的基本理念,针对环境污染和生态破坏案件损害后果重、影响范围广、社会关注度高的特点,坚持污染者治理、损害者赔偿、开发者养护、受益者补偿,严厉制裁环境违法侵权行为,保障公众在健康、舒适和优美的环境中生存与发展的权益。

     二是构建专门审判机构,提升环境权益司法保障专业性。2014年6月,最高人民法院设立环境资源审判庭,专门审理环境资源案件,这是世界上最高法院设立专门机构负责环境资源案件的一次创新。在最高人民法院指导下,各级人民法院按照审判专业化要求,立足本地经济社会发展、环境生态保护需要和案件数量、类型特点等实际情况,探索建立环境资源审判专门机构。截至2017年6月,全国设立环境资源审判庭、合议庭或者巡回法庭共计956个,其中专门审判庭296个,合议庭617个,环境资源巡回法庭43个。福建、贵州、江苏、云南、重庆等法院还构建了涵盖三级法院的环境资源审判专门化体系。

    三是依法公正审理环境资源刑事、民事、行政案件,彰显环境权益司法保障权威性。人民法院依法惩治污染环境、破坏资源等犯罪,监督行政机关依法履行环境资源保护职责,加大环境权益保护力度,为保障人民群众生命健康和财产安全,维护国家和社会公共利益,促进经济社会可持续发展作出了积极的贡献。2014年1月至2017年3月,中国法院受理环境资源刑事、民事、行政一审案件415089件,审结377258件,切实维护人民群众环境权益,保障自然资源和生态环境安全。

    四是推进环境公益诉讼,加强环境权益司法保障公众参与。中国的民事诉讼法和环境保护法规定了社会组织提起公益诉讼制度,新修订的民事诉讼法、行政诉讼法确立了检察机关提起公益诉讼制度。中国法院依法受理和审理社会组织、检察机关等提起的环境公益诉讼,维护社会公共利益和人民群众环境权益。2015年1月新环境保护法实施以来,全国法院受理社会组织提起的环境公益诉讼案件120件;2015年7月1日检察机关试点工作开始至2017年6月30日,受理检察机关提起环境民事、行政公益诉讼案件812件。最高人民法院通过制定司法解释、审理腾格里沙漠环境污染系列公益诉讼等重大典型案件、发布典型案例,逐步完善了公益诉讼裁判规则。

    五是创新审判机制,提升环境权益司法保障有效性。中国法院创新审判机制,将涉及环境资源的民事、行政案件,刑事案件统一归口一个审判庭审理的“二合一”或者“三合一”工作模式,在统一裁判尺度、优化审判资源方面取得了有益经验。最高人民法院环境资源庭实行环境资源民事、行政“二合一”模式。在18个已经成立环境资源庭的高级法院中,有5个高级法院实行民事、行政、刑事“三合一”模式,有7个高级法院实行民事、行政“二合一”模式。建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度,以流域等生态系统或者以生态功能区为单位的集中管辖或者提级管辖,有效审理跨行政区划污染等案件。推动建立与公安机关、检察机关、环境资源行政主管部门之间的执法衔接、协调配合机制,推进构建环境资源纠纷多元共治机制。

三、进一步加强环境权益司法保障的思考

    在生态环境司法保护方面,同其他工作一样,“没有最好,只有更好”,人民法院目前尚有许多难题需要破解,尚有很大的深化和拓展空间。

(一)适应经济社会发展状况,逐步扩大环境权益范围

    环境权益这个概念非常复杂,有些属于环境利益,有些属于环境权,有些可以从环境利益上升为环境权,有些环境利益很难上升为环境权,要通过司法实践逐个甄别,不断扩大环境权益范围。关注环境权益的保护是法律应对环境问题作出的适应性调整。随着经济社会发展,环境权益的意涵将会不断发展变化。正如马克思所讲:“权利永远不可能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的文化的发展”,环境权益保障亦会伴随着经济社会及文化的发展进步而逐步完善。司法实践中应通过个案逐步推动,将达成共识的环境利益上升为环境权利。

    环境权利是较为复杂的权利体系,不同类型的具体权利的性质、构造各不相同,各种权利的演进和法治化程度不同,因而环境权利的保障有赖于以类型化的研究为前提,按照各类环境权益的内在特征进行类型化保障。要研究民法上环境物权、环境人格权,研究环境权益作为民事权利客体的必要性和可行性。要充分发挥行政诉讼功能,监督行政机关依法履行环境资源保护职责,加大公民环境权益保护力度。要区分环境私益和环境公益,根据公益和私益的特点探寻有针对性的保护方式。要充分发挥环境资源刑事、民事、行政审判作用,针对所保护环境法益的不同特点,找准环境保护、经济发展以及维护社会公共利益之间的平衡点。既不能因噎废食,也不能裹足不前。

(二)完善环境权益法律制度,保障法律有效实施

    加强环境权益的司法保障离不开法律制度的支撑。随着生态文明建设的推进、公众环境权益意识的高涨以及环境权理论研究的深化,在立法层面确立完善环境权益保护法律制度,是顺应公众环境权益保护需求、推进美丽中国建设、提升人民福祉的必然要求。在司法领域,需要回应立法的要求和环境权益保护新需求,及时制定司法解释、司法政策,发布指导性案例,完善法律适用规则,把法律规定落到实处。现阶段应当着重做好两个方面的研究:一是落实民法典绿色原则。从完善环境权益保障法律制度立法的层面,应当重视民法总则中绿色原则的具体化,把绿色原则具体化到民法典物权、合同、侵权等各分编中,使之真正成为贯穿于民事活动和审判工作的基本原则。二是保障公益诉讼制度有效实施。从司法的层面,应当把有效实施公益诉讼制度作为重点,在民事诉讼法、行政诉讼法基本制度框架下,结合公益诉讼特点,创新、完善具体的审判程序,更好地发挥司法保障公众环境权益的职能作用。

(三)建构专门化环境司法体系,有效应对环境司法领域“主客场”问题

    如何处理好环境保护与经济发展的关系,是世界各国发展过程中面临的共同课题,特别是对于中国这个发展中的大国而言,能否处理好这对关系,直接关系到公众的生存权和发展权。环境介质和损害具有跨区域、流动性特点,人民法院审理跨区域环境案件时,需要处理好环境保护与地方经济利益存在的矛盾冲突。建立专门化的环境司法体系,是适应环境纠纷的特殊性,克服地方保护主义,解决环境司法领域“主客场”问题的重要手段,对于强化环境权益的司法保护意义重大。一是推动建立专门的审判机构。根据各地生态环境、资源保护特点和司法审判需要,继续推动构建实行专门裁判规则和审判机制的专业化审判团队。二是实行环境资源案件跨行政区划管辖。对污染环境或者破坏生态、损害后果跨行政区划以及环境公益诉讼等其他类型的环境资源民事案件探索实行跨行政区划集中管辖。根据京津冀、三江源、长江流域等重点区域环境资源保护需要,推进环境资源案件的集中管辖、专门管辖和提级管辖机制,促进重点区域环境质量的持续改善。三是实行案件归口审理模式。推广环境资源的民事、行政、刑事案件由同一个审判庭审理的模式,协调因同一行为引发的环境资源刑事、民事、行政等不同类型案件的审理,准确把握各类诉讼案件的审判情况和彼此联系,统一裁判尺度。

(四)贯彻修复性司法理念,探索创新司法裁判方式

    生态环境易破坏和难恢复的不对称性决定了修复的重要性。人民法院要在审判实践中进一步探索、创新符合生态环境特点的裁判方式。一是引导刑事被告人主动修复生态环境。在同一行为同时引发刑事、民事案件审判中,如果行为人自愿通过行为、金钱赔偿等方式修复生态环境的,可以把修复情况作为刑事责任的酌定情节。二是探索有利于促使当事人积极履行环境预防和修复义务的责任方式,推动生产者环保技术和生产结构的调整升级,优化产业结构;对于主观恶意明显、损害后果极其严重的违法排污行为,可以考虑探索惩罚性赔偿,以儆效尤。三是强化人民法院依职权移送执行的职能,对发生法律效力的环境民事公益诉讼案件的裁判,依职权移送执行,做到及时制止正在发生的污染侵害行为,或者督促责任人尽快履行修复生态环境的责任,并开展环境资源案件执行回访,确保生态环境有效修复。四是把修复受损生态环境作为环境权益保护的最终目标,探索限期修复、补种复绿、增殖放流、劳务代偿、第三方治理、第三方监督等方式,促使义务人履行生态环境修复责任。发挥执行和解功能,发挥第三方监督作用。促使被执行人在第三方监督下及时制定修复方案,开展环境修复。

(五)妥善衡平价值冲突,提高环境权益司法保障的有效性

    环境司法能否有效保障环境权益,关键在于裁判者能否正确地适用法律,在经济发展和环境保护、个人利益和公共利益、整体利益和局部利益、长远利益和短期利益发生冲突时,作出妥当的价值判断和选择。一是统筹兼顾生态环境保护和社会经济发展,在经济、科技可承受限度内满足环境权益保障要求。二是衡平个人环境权益和社会公共利益的关系,积极引导公众通过合法途径表达诉求,充分保障公众的环境知情权、参与权和监督权。通过依法审理环境公益诉讼和群体性环境侵权诉讼案件,充分落实修复理念和补偿机制,平等保护各方当事人合法权益。三是关注生态环境治理要求和标准与政府治理能力不匹配的问题,通过依法审理各类环境资源行政案件,推动环境资源行政执法机关提升治理能力,提高治理水平。四是加强区域、流域环境司法机关的协调联动,有针对性地解决环境的整体性、流动性和环境治理区域分割的冲突问题。五是创新司法手段,帮助环境受害人提高参与环境司法的能力。包括引进技术专家、由相关专业人员担任人民陪审员、探索环境诉讼支持基金等,逐步解决当事人在诉讼费用负担、证据收集、鉴定等方面能力不足的问题,提升司法维护环境权益的有效性。

(六)完善环境权益保障体系,充分发挥环境

    司法的保障、监督、评价、指引作用

     宪法是中国的根本大法,是环境资源部门法和环境资源司法审判的根本遵循。环境权制度化、法治化的发展需要司法审判的实践探索。一是加大环境权益保护力度,构建多元共治保障体系。深入推进立案登记制改革,创新审判执行措施,严格贯彻损害担责、全面赔偿原则,不断加大环境权益保护力度。推动建立审判机关、公安机关、检察机关、环境保护行政机关多元共治和协调配合机制,在证据提取、信息共享等方面做好衔接。建立环境资源纠纷多元化解决机制,发挥行政调解、人民调解、行业调解等非诉纠纷解决机制的作用。二是发挥环境权益保障功能,提升案件审判效果。在民事、行政案件中贯彻宪法精神,在个案审理中通过运用法律解释方法,增强裁判文书说理性,合理解决某些新类型纠纷和权益司法保障规范不足的现实困境。三是发挥监督行政执法功能,加强环境资源行政审判工作。行政诉讼法是保障环境权益实现的基本程序法之一。推进检察机关公益诉讼制度的发展完善,通过审理检察机关提起的环境公益诉讼案件,监督行政机关依法履职,切实维护人民群众的环境权益,保障自然资源集约节约利用和生态安全。四是发挥评价、指引功能,创造环境权益司法保护良好外部环境。以宪法理论及规范为基础,贯彻公众参与原则。加强社会关注度高、具有标志性的环境资源保护重大典型案件的审判公开和宣传力度,扩大人民陪审员参与案件审理,发挥环境司法对环境生态行为的评价、指引作用,增强社会公众环保意识。在全社会营造支持法院依法裁判,支持行政机关严格执法的良好氛围。


(七)深化国际交流合作,共建美好地球家园

全球环境问题日益突出,气候变化、跨界污染和生物多样性丧失等是各国共同面临的重大挑战。加强环境司法领域的国际交流合作,相互借鉴成功经验,推动以环境司法案例为重点的信息交流共享,是提升环境司法能力的重要途径。我国要与世界各国开展多层次、多渠道、多领域的对话沟通,积极推进环境资源领域的交流合作,共同探索保障全球生态安全的司法措施。要始终遵循宪法要求,致力于加强公众环境权益的司法保障,充分发挥司法规范、指引、评价、引领社会价值导向的作用,切实维护人民群众环境权益,保障经济社会创新、协调、绿色、开放、共享发展,与各国同行携手建设美好的地球家园。
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